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关于加快社会组织基本法立法进程的建议

时间:2017年09月05日    作者:  来源:  点击量:      【 】  

  摘 要 2016年以来,社会组织法制建设进入关键时期,已经具备尽快启动社会组织基本法立法议程的社会条件和最佳时机。加快社会组织基本法立法进程,需要以国家治理现代化为目标,以现代社会组织体制为着眼点,确立社会组织基本法的法律定位,注重与相关单行法的协调,加快形成规范、统一、权威的社会组织法律法规体系。

  关键词 社会组织 立法 现代社会组织体制 国家治理

  2016年全国人大通过并开始施行的《中华人民共和国慈善法》(以下简称《慈善法》)是迄今为止我国涉及社会治理、社会组织和公益慈善等相关领域的法律位阶最高的一部基本法。《慈善法》颁布后不久,全国人大常委会通过了《境外非政府组织境内活动管理法》,国务院法制办陆续就《志愿服务条例》、《基金会管理条例》、《社会服务机构管理条例》和《社会团体管理条例》等法规分别公开征求意见。社会组织相关法制建设进入了空前活跃的时期,但许多重要领域仍然存在立法空白,不同的法律法规之间往往还缺乏有效的衔接,甚至存在不同法律针对同一对象矛盾乃至冲突的规定,其根本原因在于缺乏社会组织基本法。当前社会组织法制建设进入关键时期,应借助《慈善法》出台所形成的良好社会共识和立法环境,尽快启动社会组织基本法立法议程,加快社会组织立法体系建设,努力形成规范、统一、权威的社会组织法律法规体系。具体建议如下:

  第一,推进社会组织立法已经具备充分的社会条件和最佳的历史时机。首先,从规范发展的必要性上看,十八大以来,我们在社会组织改革创新方面的一系列重大探索已逐步展开,包括十八大和十八届三中、四中、五中全会等政治报告、三个政府工作报告及若干相关文件中的创新提法,地方各级政府在实践中也有许多创新做法,有必要通过立法实现这些改革创新的规范化与制度化;其次,从社会组织发挥作用的可能性和有效性上看,目前各类社会组织在公共服务和社会治理中发挥着重要作用,有可能在制度规范和政策推动下成长为重要的治理主体;再次,从立法的可行性上看,《慈善法》的出台较好地达成了社会性制度建设方面的共识与合力,使得我们有条件在探索建构新体制的同时推进新的法律体系的建构;最后,特别要强调的是,当前可谓我们推进社会组织立法的最佳历史时机,就像我国当初及时出台《公司法》推动了现代公司体制的形成并最终建成了市场经济体制一样,如果我们抓住这个有利时机推进社会组织立法,将有力推动现代社会组织体制的形成,并积极推进政府职能转变和事业单位改革,从而为社会转型和全面深化改革提供重要的制度支持。

  第二,确立社会组织基本法的法律定位,同时注重与相关单行法的协调。社会组织基本法要以《宪法》之基本精神在社会稳定与公众期望之间找到平衡点,鼓励社会组织发展和参与社会治理。强调社会组织立法的重要性,并不是否定多年来特别是近年来我们在立法方面所做的种种努力,但由于涉及各个重点领域的专项法律、法规的法律位阶不同,又由不同部门主持推进,所关注的重点不同,彼此之间很难形成有效的相互衔接和内在联系,无法构成一个完善的法律体系。因此,社会组织基本法将有效规定社会组织领域的共性问题,确立较为系统的行为规范,与各个单行法既有分工,又相互协调,相辅相成。

  第三,以完善国家治理体系和提升治理能力为目标,从全面深化改革的战略高度和国家整体利益出发推动社会组织基本法的立法工作。社会组织基本法的立法目标,应从制度上促进社会组织在社会治理中发挥主体性作用,从而推进国家治理体系和治理能力的完善与提升。社会组织基本法的立法要力求站在全面深化改革的高度,努力解决制约社会组织在社会治理中发挥主体性作用的如下五个方面的重大问题:一是划清界限的问题,社会组织基本法首先必须划清社会组织与政府或企业的界限,及不同类型社会组织的界限;二是明确权利和责任的问题,明确社会组织是不同于政府、企业的权利与责任主体,其享有的社会权利及其承担的公共责任也不同,也明确国家对社会组织承担着立法和监管的公共责任,企业对社会组织承担着一定的社会责任;三是确立规则的问题,确立社会组织最基本的非营利行为准则、其产权边界和社会共治原则,以及其必须遵守的公共伦理和行业自律规范,也确立社会组织内部应当体现的民主治理和依法自治的基本规则,确立国家对社会组织的公共政策的原则和政策导向;四是保障权益的问题,保障社会组织作为法律主体的合法权益,也保证社会组织所开展的活动不损害其他社会主体和当事人的权益,不危害社会公共利益和国家利益;五是促进发展的问题,通过立法促进各类社会组织在法律规制下实现最大限度的健康发展,充分发挥社会组织在社会治理中的主体作用。

  第四,着眼于加快形成现代社会组织体制,稳步并科学推进我国社会组织法律体系的建立和完善。党的十八大明确提出我国社会组织改革创新的目标是加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制。现在大家都在呼吁顶层设计,其实最大的顶层设计莫过于立法上的统筹协调。建议在推进重点领域相关法律法规起草工作的同时,中央能就社会组织法律体系建设问题成立统筹协调机制,尽快将社会组织基本法纳入立法议程,启动社会组织基本法的起草工作,明确社会组织基本法的立法指导思想、基本原则、立法思路和基础框架,在统一指导和协调下稳步推进我国社会组织法律体系的建立和完善。

  (作者:王名,第十、十一、十二届全国政协委员,清华大学公益慈善研究院院长、教授;本文系作者在2017年全国“两会”上的提案)

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