怀柔社会建设网

您所在的位置: 首页 > 工作动态 > 社会研究

特大城市流动人口服务管理的实践探索与思考 ——以北京为例

时间:2017年08月18日    作者:  来源:  点击量:      【 】  

  摘 要 特大城市是我国流动人口高度聚居之地,北京作为特大城市的典型代表,其流动人口政策和实施效果对全国流动人口工作具有风向标作用。本文结合国家新的政策环境要求,从当前北京流动人口新变化入手,分析了流动人口服务管理面临的社会风险,提出流动人口社会融合是防范流动人口社会风险的重要途径,应通过社会治理制度创新解决流动人口社会融合的制度缺失,通过社会组织模式和服务方式创新解决流动人口社会融合的文化隔膜,并据此提出了以人口有序管理为基础、具有可操作性的对策建议。

  关键词 特大城市 流动人口 社会风险 有序管理 北京

  特大城市是我国流动人口高度聚居之地,其流动人口政策和实施效果对全国的流动人口工作具有风向标作用。依据2014年3月公布的《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》,我国特大城市是指市辖区常住总人口超过500万的城市。截至2013年底,2010年第六次全国人口普查数据显示,按市辖区(现行行政区划口径)常住总人口计算,中国大陆特大城市有17座,其中2000万以上人口城市1座(上海),1000—2000万人口城市5座(北京、重庆、广州、天津、深圳),500—1000万人口城市11座(武汉、东莞、南京、成都、佛山、西安、沈阳、杭州、哈尔滨、汕头、苏州)。

  2014年对特大城市而言,流动人口服务管理工作面临两个大的政策环境:一是2014年6月30日中央政治局通过的《进一步推进户籍制度改革的意见》,明确提出要积极推进城镇基本公共服务由主要对本地户籍人口提供向对常住人口提供转变,逐步解决在城镇就业居住但未落户的农业转移人口享有城镇基本公共服务问题;二是2014年3月16日公布的《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》,明确提出了实施差别化落户政策,即严格控制城区人口500万以上的特大城市人口规模。北京是人口规模仅次于上海的全国第二大城市。作为处于城市化快速发展阶段的国家首都,北京不仅与国内包括上海、天津、重庆、深圳等特大型城市面临着共同的人口膨胀困扰,而且还要面对首都功能定位下的种种复杂局面。以北京为例,探讨新的政策环境下,流动人口服务管理的新思路和新途径,对于特大城市的流动人口服务管理创新具有积极的示范效应。

  一、北京流动人口服务管理的特点与形势研判

  (一)当前北京流动人口新变化

  北京是一个流动人口高度聚居的城市,截止2013末,在京居住半年以上的流动人口达到802.7万人,占常住人口的38%,流动人口规模仅次于深圳和上海,位居全国城市第三位。除了众所周知的流动人口规模庞大、以劳动年龄为主、就业比重高、主要从事第三产业、半数以上聚居在城乡结合部和环城带地区等基本特征之外,近年来北京流动人口还呈现出一些新的变化。

  1.流动人口社会分化日趋明显。北京流动人口社会分化既表现在户籍属性、文化属性、民族属性和职业属性四个维度上,也呈现出社会群体间差距拉大的态势,它不仅表现在不同社会身份群体之间的社会不平等程度的分化,而且反映在同类社会群体内部的分化上。

  2.流动人口呈现市外“强流动”与市内“弱流动”共存的状态。北京流动人口迁徙呈现出“三二五”的特征,即全市流动人口总量中近三成处于频繁流动的状态;流动人口中近两成处于长期在京生活的状态;全市一半流动人口在京居住时间超过1年未满5年。

  (二)北京流动人口发展态势

  未来一段时期内,北京流动人口总量还将呈现持续缓慢增长的态势,并将随着国家区域间的协调发展、京津冀一体化战略的实施,北京城市功能定位的落实和产业结构的调整,逐渐达到一个稳定的饱和状态。

  北京市流动人口服务管理工作面临的新挑战:一是快速增长的流动人口总量规模与城市基础资源环境承载能力之间的矛盾更趋紧张;二是不断增长的流动人口利益诉求与城市经济社会发展水平之间的矛盾更加突出;三是日益敏感的流动人口网络舆情对维护首都社会和谐稳定的影响更加直接;四是愈发重要的流动人口服务管理对首都社会建设和社会治理的作用更加凸显。

  二、当前北京流动人口服务管理面临的社会风险

  (一)国家层面:城内“二元结构”产生的制度风险

  北京城市内部“二元结构”表现:一是生活状态的差异,即户籍人口的稳定性与流动人口的漂泊感;二是劳动就业的差异,对户籍人口的政策倾斜与流动人口的市场选择;三是子女教育的差异,户籍人口的全程保障与流动人口的阶段解决;四是社会保障的差异,户籍人口的全覆盖与流动人口的部分享有。

  (二)北京自身存在的社会风险

  1.流动人口社会分化蕴含着潜在的社会风险。不同流动人口群体的利益诉求具有差异化特点,面对许多需要解决但一时又难以完全解决的问题,管理者还缺少有效应对和化解矛盾冲突的“本领”。

  2.人口规模调控政策执行过程中可能诱发的社会风险。由于人口规模调控是一个过程,很难立竿见影,因此,在实践过程中往往由于追求调控效果而难以妥善处理好调控人口规模和改善流动人口服务的关系。

  3.流动人口基本权益保障缺位可能出现的社会风险。北京虽然是在全国较早出台流动人口社会保障政策的城市,但是由于流动人口权益保障制度监管不到位,许多流动人口并未纳入“社会保障”安全网,特别是流动人口聚居区的流动人口民生服务严重不足。

  4.流动人口在社会认同方面存在的社会风险。调查显示,流动人口,无论是农民工还是知识阶层在北京大都有漂流感,他们认为没有北京户籍就没有实质性的权益保障。

  三、防范流动人口社会风险的思路

  (一)基本思路

  人口社会融合是防范流动人口社会风险的重要途径。制度缺失和文化隔膜是当前制约流动人口社会融合的两大问题。制度缺失主要是指城市内部的“二元结构”,文化隔膜则包括本地人对于外地人心理上的偏见排斥。文化隔膜以制度隔阂为基础,制度障碍会强化文化隔膜。因此,需要通过社会治理制度创新解决流动人口社会融合的制度缺失,通过社会组织模式和服务方式创新解决流动人口社会融合的文化隔膜。

  (二)制度创新重在有序管理

  所谓“人口有序管理”,是站在人与经济、社会、资源、环境协调发展的高度,在转变经济发展方式的同时,通过社会治理创新,促进人口管理向着“规模适度、结构优化、多元和谐、分布合理、服务有效、管理严格,与城市可持续发展和城市功能定位相适应的人口发展格局”的方向发展。人口有序管理是从人口全员化管理的角度,与社会治理创新相契合的概念,流动人口管理是其中的重要组成部分。

  (三)人口有序管理的重点

  1.正确把握流动人口规模调控与人口有序管理的关系。

  2.人口有序管理重在统筹兼顾三层关系。一是平衡流动人口规模调控与经济社会可持续发展、资源环境承载能力三者之间的关系;二是统筹规划、建设与管理的关系;三是正确把握公共服务与公共管理的对立统一关系。

  3.做好顶层设计。创新人口管理,是推进国家治理体系和治理能力现代化的内在要求。北京在贯彻落实国家宏观战略部署的同时,应结合北京发展,从建设中国特色的世界城市的要求出发,将流动人口规模调控和有序管理放在全市社会治理创新总体框架内统筹考虑,研究制定人口有序管理的制度框架和实施路径,在现有基础上寻求新的突破。

  四、实现人口有序管理的对策建议

  (一)制度创新

  1.尽快研究、出台、实施体现首都特色的《北京居住证》制度。在居住证制度设计中要适当体现首都特色,关键是在积分指标体系设计中把握好完善流动人口公共服务与控制人口规模之间的匹配度,即通过积分制的办法,阶梯式的通道,合理引导流动人口的走向和节奏。北京可以从明确基本公共服务的范围、厘清流动人口已经享有的公共服务、比较流动人口和户籍人口在权益保护方面存在的差距、调查流动人口亟需解决的困难、确定北京提升公共服务水平的能力等角度,结合北京资源环境承载能力和京津冀一体化进程,综合考虑居住证积分指标体系的设计标准。

  2.以居住证制度创新为引擎,创新人口管理模式。一是改变社区内户籍人口与流动人口的分管模式,不分户籍属性和户籍来源地,统一在社区进行登记;二是强化属地管理,实行人财物的协调配置;三是构建政府、社区居委会、社区成员等多元主体参与的流动人口社会融入平台。

  3.人口有序管理需要相关配套政策的支撑。北京城市功能的调整,京津冀一体化战略的实施,城市规划、建设、管理的有效衔接,拆除违法建筑、整治群租与为流动人口提供合法居住的匹配程度,等等,都是实现人口有序管理的重要甚至是必要条件。

  (二)社会融合

  1.积极培育和创新社会组织模式。一是支持公益性民间组织成长;二是发挥社会团体资源优势,打造社会支持网络;三是积极支持、鼓励流动人口服务组织成长。

  2.鼓励基层因地制宜,创新服务模式。一是鼓励组建“新居民互助协会”;二是倡导“青年汇”等流动人口参与式模式;三是积极倡导以“参与式社区服务项目”为抓手,提高流动人口的社会适应能力,满足流动人口不同群体的多样化需求。

  3.社会协同解决流动人口面临的难题。一是鼓励企业和业主共同解决流动职工居住问题;二是高度重视高学历流动人口的工作、生活安排,政府、企业和社会组织共同帮助他们解决实际困难。

  (作者:冯晓英,北京社会科学院社会学所研究员)

http://www.bjshjs.gov.cn/2016/0121/825.shtml

打印】 【 关闭
中科汇联承办,easysite内容管理系统,portal门户,舆情监测,搜索引擎,政府门户,信息公开,电子政务